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规范税务处罚裁量权 营造公平法治环境
2017-07-23 18:16:33    来源:省地税局
《法治山东建设纲要》(下称《纲要》)对山东省的法治建设作出了全面、系统的部署,对推动全社会形成依法办事的意识与习惯意义重大。地税机关作为重要的经济执法部门,必须紧跟时代潮流,着力推进法治地税建设,加强权力运行制约和监督。《纲要》提出了“健全完善行政裁量权基准制度,严格规范行政裁量权行使”这一命题,我们以此为切入点,结合地税行政处罚执法情况,对规范税务行政处罚裁量权进行剖析,以期为《纲要》的落实提供一种路径选择和细节化支撑。
    一、税务行政处罚裁量权的内涵及产生动因
    税务行政处罚裁量权是税务机关在法定行政处罚权限范围内,对税务行政相对人的税务违法行为是否给予行政处罚、以及行政处罚的种类和幅度进行自由裁量的权力。税务处罚裁量权应行政管理的需要而产生,具有重要的存在价值。
    (一)弥补现行税收立法因时间差异带来的灵活性不足问题。从立法的角度看,一部法律的出台往往要经几年甚至十几年的时间,修法历程同样需要花费大量时间,以避免朝令夕改,这也导致了所有的立法均具有局限性、滞后性的特点,不可能通过一部法律或法规就能对所有行政行为的方式与内容做出明确具体的规定,而必须留有余地,来适应现实社会的多样性和未来社会的变动性。通过自由裁量权的设置可以弥补因时间差异带来的灵活性不足,以对不断发展变化的形势进行有效管理。
    (二)解决地区间经济社会发展不平衡带来的问题。我国幅员辽阔,各地区之间经济社会发展差异较大,因此不可能制定出对全国各地区都普遍适用的、具体详细的税收法律法规。税务处罚自由裁量权本身具有的灵活性,可以使税收法律规定灵活有效地实施,以应对税收管理的各种情况,更好地发挥税收职能。
    (三)有利于提高税务行政行为的效率。效率兼顾公平是行政行为追求的价值目标,区别于司法活动的公平兼顾效率价值目标。税务机关作为法定的税收征收管理机关,承担着为国聚财、调节经济和监督管理的职能,它的工作质量和效率直接影响着税收收入的征收、税收政策的落实和税收法律的执行,直接影响到国家的利益和纳税人的权益,直接影响到经济的发展和社会的进步。为了使税收征管工作在复杂多变的税收征纳环境中实现快捷高效的目标,就必须授予税收机关在实际处理问题时的自由裁量权。
    二、当前税务行政处罚裁量权的主要表现形式 
    按照《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称“行政处罚法”)、《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称“税收征收管理法”) 及其实施细则、《中华人民共和国发票管理办法》(以下简称“发票管理办法”)及其实施细则、《税务行政复议规则》等法律、法规及规章的规定,我国税务行政处罚类型主要有罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权三种。税务行政处罚裁量权几乎涉及所有处罚条款。通过对分布在不同法律、法规中的税务行政处罚自由裁量权进行梳理,大致分为以下七种主要表现形式。 
    (一)授予税务机关罚与不罚以及罚多少的选择权。如税收征收管理法实施细则第九十条规定:“纳税人未按照规定办理税务登记证件验证或者换证手续的, 可以处2000 元以下的罚款”。这种授权给予了税务机关选择权,税务机关可以根据行政处罚法第四条、第二十七条规定,视情决定对纳税人罚与不罚以及罚多少金额。 
    (二)以金额形式或倍数形式确定裁量的法定区间。如税收征收管理法实施细则第九十一条规定:“非法印制、转借、倒卖、变造或者伪造完税凭证的,由税务机关责令改正,处2000元以上1万元以下的罚款”, 税收征收管理法第六十四条规定:“对纳税人不进行纳税申报,不缴或者少缴应纳税款的,由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金,并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”。“ 2000元以上1万元以下罚款”和“税款百分之五十以上五倍以下”即为法定的裁量空间。 
    (三)授权税务机关对违法事实进行认定。税收征收管理法实施细则第九十六条规定:“纳税人、扣缴义务人有下列情形之一的,依照税收征管法第七十条的规定处罚: 提供虚假资料,不如实反映情况,或者拒绝提供有关资料的; 拒绝或者阻止税务机关记录、录音、录像、照相和复制与案件有关的情况和资料的;在检查期间,纳税人、扣缴义务人转移、隐匿、销毁有关资料的; 有不依法接受税务检查的其他情形的。”对条文中是否属于“虚假资料”等事实的认定权属于税务机关。 
    (四)授权税务机关对违法情节进行认定。如税收征收管理第六十二条规定:“纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的,或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料的,由税务机关责令限期改正,可以处二千元以下的罚款;情节严重的,可以处二千元以上一万元以下的罚款。”条款中的“情节严重”等文字表述语意模糊,不同税务机关在实际执行过程中,有着不同的认识和理解,处罚执行标准也不尽相同,属于裁量范围。 
    (五)授权税务机关选择适用不同的处罚方式。如《中华人民共和国发票管理办法》第三十七条规定:“违反本办法第二十二条第二款的规定虚开发票的,由税务机关没收违法所得;虚开金额在1万元以下的,可以并处5万元以下的罚款;虚开金额超过1万元的,并处5万元以上50万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”授权税务机关依据案情实际,决定单独实施没收非法所得或决定一并适用没收违法所得和罚款两种处罚方式。
    (六)授权税务机关选择适用不同的处罚程序。如对于违法事实清楚、证据确凿并有法定依据,且对公民处以50 元以下罚款、对法人或者其他组织处以1000 元以下罚款的,税务机关可以适用简易程序,也可以依据案情进展特点依法启动一般程序,开展全面、客观和公正的调查。 
    (七)授权税务机关自行决定某些重要时限。如对于纳税人的一些税收违法行为,通常要求责令限期改正。但对于应当在多长的期限内进行改正,没有作出具体规定,不同的税务机关各自从合理性角度出发,确定不同的、适当的改正期限。虽然责令限期改正不属于行政处罚,但由于其通常作为税务行政处罚的前置程序适用,这种时限上的差异,在一定意义上也可以认为是税务行政处罚自由裁量权的某种体现。 
    三、税务行政处罚裁量权行使中存在的主要问题
    (一)税务行政处罚自由裁量空间偏大。以对偷税(逃税)行为处罚为例,税务机关可以依法处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款,其处罚上限与下限之间有10 倍差距。以“对纳税人、扣缴义务人编造虚假计税依据”行为为例,税务机关在依法责令限期改正的同时,应并处五万元以下的罚款,其处罚上限与下限之间存在五万元的裁量幅度。偏大的自由裁量空间,使得税务机关在实施处罚时有了较大的取舍余地。在宽泛的裁量权限范围内,如简单适用最低限处罚标准,将无形间降低了纳税人的违法成本,弱化了税务行政处罚的惩戒功能;如一味从高适用处罚标准,虽能实现惩戒目的,却增加了纳税人经济负担,容易引发纳税人对于处罚决定合理性的质疑。
    (二)缺乏必要的原则性指导规范及具体执行规范。尽管行政处罚法、税收征收管理法等法律法规已就税务行政处罚自由裁量权设定、适用范围和执行程序作出了规定,如行政处罚法规定“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”,但对如何实现公正与相当、如何保证税务机关及其执法人员合理行使权力,却未作出明确规定。从实践来看,具体执行机关应本着对合法性、合理性的理解,做出处罚决定。由此产生的结果是,即便是办理性质相同的案件,不同区县局、不同税务所、甚至同一税务所不同执法人员作出的处罚决定也各不相同,导致不公平。
    (三)缺乏有力的监督控制。无论是内部监督,还是外部监督,其监督重点多集中在税务行政处罚决定的合法性上,对合理性问题的监督缺乏足够的法律依据和政策支持。由于现行法律法规给予的行政处罚裁量权空间较大,缺乏必要的规范和制约措施,加之执法人员素质参差不齐等原因,致使当前行政执法活动中违法裁量、滥用裁量、权力寻租等现象时有发生,损害了法律的权威性,损害行政相对人的合法权益,破坏了依法治税环境。
     四、规范税务行政处罚裁量权的主要措施 
    (一)健全税务行政处罚裁量权的管理体系。针对税务行政处罚自由裁量权问题的复杂性特点,应分层次逐级予以规范。首先,立法机关应加快修订有关税收法律法规,完善税收立法。可以借鉴治安管理处罚的经验,适当压缩税收征收管理法及其实施细则、发票管理办法及其实施细则等法律、法规设定的自由裁量空间。其次,国家税务总局可以对税收法律条文规定过于笼统的弹性条款和原则性表述,应尽可能提出明确的指导性意见,确定逐级规范和细化税务行政处罚自由裁量权适用的原则、方法、步骤、程序和内容。再次,省级税务机关应依照有关法律法规和国家税务总局的要求,制定有关规范和细化处罚自由裁量权的管理办法。 
    (二)制定具体的税务行政处罚裁量执行标准。税务机关应建立定量分析为主、定性分析为辅、定量与定性相结合的综合处罚执行标准,逐步规范处罚裁量权。一是根据纳税人是否按照税务机关责令限改的要求及时进行改正进行处罚。对限改期内改正的,可酌情决定不予处罚;逾期不改正的,给予处罚。二是根据违法行为造成的税款流失规模进行处罚。对税款流失规模未超过规定金额的,处规定数额或倍数以内罚款;超过规定金额的,处以较高额度或倍数罚款。三是根据涉案发票数量、票面累计金额大小进行处罚。对未按规定开具发票数量在规定数量以内、票面金额在规定金额以下的,处规定数额以内罚款;超过标准的,处较高数额罚款。对丢失发票等税收违法行为,可以考虑不可抗力因素,不予处罚。四是根据税收违法行为持续时间长短进行处罚。对违法行为逾期未超过规定天数的,可酌情决定不予处罚;逾期一定天数以内的,处规定数额以内罚款;逾期一定天数以上的,处以较高数额罚款。五是根据纳税人在接受税务检查及税务处理过程中的协助态度进行处罚。对认真配合税务机关开展检查、如实提供证据资料或积极缴纳查补税款和滞纳金的,处较低数额或倍数罚款;对不如实提供证据资料或存在税务机关认为应当从重处罚情形的,处以较高数额罚款。在确定处罚标准时,还可以考虑流失税款占全部应纳或者应解缴税款的比例、初次违法和再次违法等其他因素。特别需要指出的是,对确实无法按照规定标准办理的处罚案件,应启动特殊的审批程序,以满足实际工作需要,降低行政执法风险。 
    (三)健全内外监督制约机制。一是严格落实行政处罚自由裁量权执行标准,强化程序控制。二是加强对执法人员业务素质和工作能力的培养,强化风险意识,防范执法风险。三是运行税务行政处罚管理系统,通过设置提示、录入、审批、统计、分析、考核等功能,实现计算机自动控制。四是认真组织开展税收执法督察、执法案卷评查等活动,及时查找问题,进行有效的后续监督。五是落实税收执法过错责任追究制度,强化考核监督。 六是广泛接受外部监督,加大制约力度。七是借鉴司法判例指导经验,建立税务行政处罚自由裁量权案例库,做到相似案情相似对待。

 (省地税局)

责任编辑:周小风



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